CONCENSO DE WASHINGTON

El Consenso de Washington

El Consenso de Washington surgió en 1989 a fin de procurar un modelo más estable, abierto y liberalizado para los países de América Latina. Se trata, sobre todo, de encontrar soluciones al problema de la deuda externa que atenaza el desarrollo económico de la zona latinoamericana y, al mismo tiempo, establecer un ambiente de transparencia y estabilidad económica. Este artículo analiza la trayectoria del Consenso, sus logros, sus fallos y los futuros retos a los que se enfrenta.

El agotamiento del modelo vigente durante el periodo 1933-1980, conocido como «industrialización mediante la sustitución de importaciones» (ISI), promulgó las bases para emprender las reformas estructurales necesarias que permitiesen cambiar el rumbo económico de América Latina. Al tiempo que se delineaba este giro económico, algo histórico sucedió en la región entre 1982 y 1990, una quincena de países logró realizar la transición política desde la dictadura a la democracia, adoptando todos el sistema de «economía de mercado» como modelo económico Latinoamérica, ante las nuevas realidades, tras la caída del muro de Berlín y próxima a iniciarse la década de los años noventa, observó la necesidad de fortalecer las recién instauradas economías de mercado, herederas de una situación de desestabilización, de excesiva protección y regulación. Esta búsqueda de un modelo más estable, abierto, liberalizado, particularmente orientado a los países de América Latina, nace en 1989 en el llamado «Consenso de Washington», donde se trató de formular un listado de medidas de política económica para orientar a los gobiernos de países en desarrollo y a los organismos internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo (FMI, BM y BID)) a la hora de valorar los avances en materia económica de los primeros al pedir ayuda a los segundos. El Consenso, se elaboró para encontrar soluciones útiles sobre la forma de afrontar en la región la crisis de la deuda externa, y establecer un ambiente de transparencia y estabilidad económica. Seguidamente expondremos, en primer lugar, el contenido y los objetivos de dicho consenso.

LAS FORMULACIONES DEL CONSENSO DE WASHINGTON

El Consenso de Washington, cuya primera formulación se debe a John Williamson, se fundamenta en los diez puntos analizados a continuación.

1. Disciplina presupuestaria

La disciplina presupuestaria es un elemento esencial en los programas negociados por el Fondo Monetario Internacional (FMI) con los miembros que desean pedirle préstamos. También tuvo notable importancia en Washington, lo cual condujo al restablecimiento de un presupuesto equilibrado mediante la aprobación de la Ley Gramm-Rudman-Hollings en 1993. 

Dicha disciplina está estrechamente relacionada con la disciplina fiscal dando lugar a múltiples opiniones sobre el tema. Unos opinan que un déficit es aceptable siempre y cuando no desemboque en un incremento del ratio Deuda-PNB, otros defienden que un presupuesto equilibrado (o por lo menos un ratio Deuda-PNB que no aumente) debería ser la norma mínima a medio plazo, pero que los déficits y excedentes a corto plazo alrededor de esa norma, deberían ser bien acogidos, ya que contribuyen a la estabilización macroeconómica.

Sin embargo, y a pesar de las diferencias significativas en la interpretación de la disciplina presupuestaria en Washington, la mayoría de los miembros coincidió en que los grandes y persistentes déficits fiscales constituían una fuente básica de trastornos macroeconómicos en forma de inflación, desequilibrios en la balanza de pagos y evasión de capitales. No eran el resultado de ningún cálculo racional de beneficios económicos esperados, sino de una falta de valor u honestidad política para igualar el gasto público y los recursos disponibles para financiarlo.

2. Cambios en las prioridades del gasto público

Para reducir el déficit presupuestario, Washington optó por reducir los gastos más que por aumentar la recaudación tributaria. Existen tres categorías principales de gastos, esto es, las subvenciones, la educación y la sanidad, y la inversión pública. El objetivo de la reforma política respecto al gasto público fue tratar de desviar el gasto improductivo de los subsidios hacia actividades como la sanidad, la educación o las infraestructuras, para poder combatir más eficazmente la pobreza en beneficio de los menos favorecidos.

3. La reforma fiscal

De acuerdo con lo dicho en el punto anterior, y a pesar de la existencia de un importante contraste de actitudes por parte de los miembros del Consenso, la mayor recaudación fue considerada por Washington como una alternativa inferior para remediar al déficit presupuestario en comparación con la reducción del gasto público. Sin embargo, la gran mayoría coincidió en que el método más adecuado para incrementar dicha recaudación tributaria hasta un nivel mínimo considerado como necesario, consistía en tratar de instaurar una base imponible íntegra amplia a la vez que se mantenían unos tipos impositivos marginales moderados (este principio fue la base de la reforma del impuesto sobre la renta en EE.UU. en 1986).

4. Los tipos de interés

Según esta propuesta, los tipos de interés debían seguir dos principios fundamentales. En primer lugar, tenían que ser determinados por el mercado de modo a evitar una asignación inadecuada de los recursos. En segundo lugar, debían ser positivas en términos reales para desincentivar las evasiones de capitales e incrementar el ahorro. El problema de esta medida residía en la posible contradicción de estos dos principios en época de crisis, como por ejemplo la que afectó al conjunto de América Latina a lo largo de gran parte de los años 80 y a la que ya nos hemos referido anteriormente. La razón de esta contradicción es que en época de recesión los tipos de interés determinados por el mercado tienden a ser excesivamente altos.

5. El tipo de cambio

En Washington se propuso que los tipos de cambio fueran determinados por las fuerzas del mercado, sin embargo la opinión dominante era que, más que debatir sobre la forma de determinar el tipo de cambio, resultaba más importante tratar de que éste sea competitivo. Por consiguiente, la idea de liberalización de los flujos de capital internacionales, como objetivo prioritario para un país importador de capital, es que tendría que retener el propio ahorro para la inversión nacional, fue poco aceptada.

Por otra parte, las propuestas estaban claramente orientadas hacia el exterior y hacia la expansión de las exportaciones con el fin de fomentar la recuperación de América Latina. Por consiguiente, se pensó que sería preferible lograr alcanzar un tipo de cambio real competitivo en lugar de aspirar a los llamados «tipos de cambio de equilibrio fundamental».

6. Liberalización comercial

Para Washington, otro elemento importante para una política económica orientada hacia el sector exterior era la liberalización de las importaciones. El acceso a las importaciones de factores de producción intermedios a precios competitivos se consideraba importante para la promoción de las exportaciones, mientras que una política de protección de las industrias nacionales frente a la competencia extranjera se interpretaba como creadora de distorsiones costosas que acababan penalizando las exportaciones y empobreciendo la economía nacional. Se pensaba que lo ideal era una situación en la que el coste en recursos nacionales para generar o ahorrar una unidad de divisa fuera igual entre industrias de exportación e importación en competencia.

Con carácter general, este ideal de libertad comercial está sujeto a dos requisitos. En primer lugar, la protección sustancial de las industrias nacientes, aunque ésta deba ser estrictamente temporal, y acompañada de un arancel general moderado como mecanismo para ofrecer una tendencia hacia la diversificación de la base industrial sin amenazas de importantes costes. En segundo lugar, el establecimiento del calendario a seguir. No es de esperar que una economía muy protegida se deshaga de toda su protección sin un periodo de transición. Sin embargo, este punto quedó sin una formulación clara debido a la diferencia de opiniones entre los miembros del consenso: mientras que unos pensaban que la liberalización de las importaciones debía seguir estrictamente un calendario predeterminado, otros opinaban que dicha liberalización tenía que realizarse a un ritmo acorde con el estado de la balanza de pagos del país en cuestión.

7. Política de apertura respecto a la inversión extranjera directa

Como acabamos de exponer, la liberalización de los flujos financieros extranjeros no fue una prioridad importante en el Consenso de Washington, aunque una actitud restrictiva, limitadora de la entrada de la inversión extranjera directa (IED), fuera considerada como una insensatez. Se pensaba que dicha inversión podía aportar capital, tecnología y experiencia mediante la producción de bienes necesarios en el mercado nacional o contribuyendo a nuevas exportaciones. El que se viera reducido en algunos casos, fue debido a la existencia de un nacionalismo económico, totalmente desaprobado por Washington, salvo en excepcionales ocasiones.

Por otra parte, se pensaba que la IED podía igualmente promoverse mediante canjes de obligaciones por acciones, lo cual podía permitir además reducir la deuda. Esto generó diversas disyuntivas en torno a si había que subsidiar la IED o si la inversión subvencionada tenía que ser adicional. Sin embargo, el punto considerado más preocupante por sectores como el FMI, fueron las consecuencias que hubiera podido implicar un incremento de la expansión monetaria nacional.

8. Política de privatizaciones

La privatización puede ayudar a la reducción de la presión en el presupuesto del gobierno, tanto a corto plazo, gracias a los ingresos derivados de la venta de la empresa, como a largo plazo, puesto que el gobierno ya no tiene que financiar la inversión necesaria. Por otra parte, el fundamento de la idea de privatización se basa en que la industria privada está gestionada más eficientemente que las empresas estatales. Esto es debido a que los directivos tienen un interés personal directo en los beneficios de la empresa, lo cual les incentiva a alcanzar la mayor eficiencia posible para maximizar sus beneficios propios. A pesar de que esta creencia fuera durante mucho tiempo una política de fe en Washington, la privatización solamente se enfatizó a partir de 1985, tras la proclamación del Plan Baker, es decir, cuando recibió el impulso oficial norteamericano con el apoyo del FMI y el BM para fomentar la privatización en el mundo y particularmente en América Latina, donde, como ya se vio anteriormente, la falta de un fuerte sector privado autóctono, fomentó el desarrollo de las empresas estatales en detrimento de la privatización.

9. Política desreguladora

La desregulación también se consideró como un modo de fomentar la competencia, y en particular en América Latina, donde se hallaban las economías de mercado más reguladas del mundo, pero éstas estaban principalmente gestionadas por administradores mal pagados y fácilmente corruptibles. Los principales mecanismos de regulación fueron controlar los establecimientos de las nuevas compañías y de las inversiones, restringir la entrada de inversiones extranjeras y los flujos de transferencia de beneficios, controlar los precios, implantar barreras a la importación, asignar créditos de modo discriminatorio, instaurar elevados niveles de impuestos sobre la renta de las empresas, etc.

Es interesante anotar que la actividad productiva estaba regulada de varios modos, mediante la legislación vigente, por medio de decretos del gobierno, o la vía de toma de decisiones sobre casos puntuales. Esta práctica era la más difundida en Latinoamérica, lo cual fomentó oportunidades de corrupción a la vez que discriminaba a las pequeñas y medianas empresas, importantes generadoras de empleo y de estabilidad social.

10. Derechos de propiedad

A finales de la década de los 80, en América Latina, los derechos de propiedad eran muy inseguros, lo cual contrastaba con el que estuvieran tan firmemente implantados en Estados Unidos; por ello, Washington optó por implantar unos derechos firmemente establecidos y garantizados.

Múltiples autores optaron por sintetizar estas medidas, es el caso de Stanley Fisher, que resumió las propuestas del consenso de Washington en los cuatro puntos fundamentales siguientes:

• En primer lugar, Fisher observó que dichas propuestas se centraban en que no sólo se debía enfatizar la política fiscal, sino que los tipos de cambio también tenían que ser considerados como un elemento competitivo crucial, en otras palabras, notó que uno de los principales fines del consenso era alcanzar un marco económico equilibrado y estable.
• Por otra parte, las líneas generales argumentadas por Williamson indicaban que se propugnaba un sector público eficiente y un gobierno de menor tamaño, esto es, una reforma fiscal acompañada de revisiones del gasto público
• El tercer tema en el que Fisher resumió las propuestas del consenso es el establecimiento de un sector privado eficiente y en expansión. Esto implica una creciente competencia dentro del país, es decir, una orientación hacia el exterior tanto en materia de importaciones como de exportaciones.
• Finalmente, el cuarto punto enunciado por Fisher consiste en la puesta en práctica de políticas de lucha contra la pobreza. Éstas ya estaban adquiriendo una creciente importancia gracias a varios programas médicos y educativos, así como a los subsidios alimenticios dirigidos a grupos específicos, y que ayudaron a la reducción del número de pobres en los países beneficiarios de dichas acciones.

En definitiva, consideramos el Consenso de Washington como el resultado de una profunda evolución de las ideas, que reflejó la vigencia progresivamente generalizada de una filosofía basada en los principios fundamentales de democracia y libertad, «dando predominio a los derechos individuales frente a los colectivos». Adviértase que las políticas de reforma propuestas fueron aplicadas en toda América Latina en ocasiones minuciosamente, en otras parcialmente, y voluntariamente en otros países en desarrollo; sin embargo se constata, iniciado el nuevo siglo XXI, que los resultados generalmente obtenidos han sido más bien desalentadores.

 Aplicación de las reformas económicas del Consenso de Washington

Consecuencias positivas

Durante los años noventa, la dirigencia tecnócrata y política de América Latina aplicó con decisión el paquete de reformas económicas del Consenso de Washington. Los cambios de política en la región recibieron un vigoroso respaldo de las instituciones financieras internacionales, y se reforzaron con créditos «vinculados a las reformas» y condicionados a su aplicación, lo cual alimentó la esperanza de los líderes, de hacer retomar el capital y la inversión extranjera a la región después de los desastrosos años ochenta.

Los logros más inmediatos, se obtuvieron aplicando la prudencia monetaria, que redujo la inflación a un solo dígito prácticamente en todos los países. La disciplina fiscal disminuyó el promedio del déficit presupuestario del 5 por 100 del PIB al 2 por 100 aproximadamente, y redujo la deuda externa pública del 50 por 100 del PIB a menos del 20 por 100. La apertura comercial hizo descender el promedio de aranceles desde más de 40 por 100 a casi 10 por 100.

La liberalización financiera se produjo de un modo igualmente agresivo; se descartó el control directo de créditos, se desregularon las tasas de interés, se iniciaron regímenes de inversión extranjera directa y se suprimieron los controles de cambios y de cuentas de capital. Bancos, empresas eléctricas, de petróleo, de telecomunicaciones, las redes viales así como los servicios de agua y gas se vendieron al sector privado. En la región, fueron más de 1000 empresas estatales las privatizadas entre 1988 y 2000.

Como se ha indicado, la aplicación de tales medidas varió de un país a otro, pero en términos generales, la índole y la intensidad de las reformas en América Latina en los años noventa superaron todo lo conocido hasta entonces. De ello resultó un incremento del flujo de capitales hacia el continente, 14 mil millones de dólares en 1990, frente a 86 mil millones de dólares durante 1997, para caer hasta 47 mil millones de dólares en 1999, como secuela de la crisis financiera asiática.

Otra de sus consecuencias positivas fue la expansión de los volúmenes de las exportaciones en casi todos los países.

Consecuencias negativas

Sin embargo, la cara adversa fueron los resultados desalentadores en términos de crecimiento económico, reducción de la pobreza, redistribución del ingreso y condiciones sociales. En los años noventa, el aumento real del PIB en la región fue escaso; 1 por 100 anual durante toda la década, esto es, un porcentaje ligeramente superior a las alarmantes cifras registradas en los años ochenta, pero muy por debajo de las tasas del 5 por 100, o más, que se alcanzaron en los años 1960 y 1970. Concretamente, el desempleo aumentó, y la pobreza siguió siendo amplia y generalizada.

América Latina ingresó en el tercer milenio con más de 450 millones de personas, y más de un tercio de su población viviendo en la pobreza (con ingresos inferiores a los 2 dólares diarios) y casi 80 millones de personas padeciendo pobreza extrema, con ingresos inferiores a 1 dólar diario.

Los fallos del Consenso de Washington

LOS FALLOS DEL CONSENSO DE WASHINGTON

Así pues, los años 90 en América Latina pusieron en evidencia las importantes deficiencias del Consenso de Washington. El mismo Williamson, tras los resultados desalentadores de la aplicación de las medidas expuestas en su artículo, enumeró una amplia lista de temas excluidos, la mayoría especialmente referidos al tema de la equidad. «Excluí deliberadamente de la lista aquello que pudiera ser, ante todo redistributivo, porque sentí que en el Washington de los 80 había un desprecio por preocupaciones sobre equidad».

La primera de las carencias concierne claramente el tema de la equidad como objetivo, buscado a través de la distribución de la renta. Esto no fue parte del Consenso de Washington en contraposición con la lucha contra la pobreza que sí lo fue, gracias al establecimiento de prioridades del gasto público, dirigidas en gran parte a sectores como la educación, la sanidad y a otros de gran interés para las capas más bajas de la sociedad.

Otra de las omisiones más relevantes del consenso, ha sido la falta de una referencia directa a la estabilidad de los precios (elemento sin embargo de máxima importancia en el Tratado de Maastricht). Sería limitar mucho su alcance si viéramos este consenso solamente como la vía de escape a la realidad económica desarrollada a partir de los años sesenta. Vocacionalmente, persigue una aspiración mucho más profunda consistente en constituirse como un elemento de estabilidad en un mundo cada vez más azotado por las crisis sistémicas.

Se excluyeron igualmente otros temas como el crecimiento o el medio ambiente, a la vez que el carácter de las propuestas era más bien liberalizador o anti-estatalista, además de hacer escasas referencias a la necesaria tarea gubernamental de luchar para mantener condiciones auténticas de competencia en los mercados.

Por otra parte, existe una gran variedad de opiniones acerca de cuáles han sido los verdaderos fallos de las medidas adoptadas. Hay quienes sostienen que éstas se han debido a que los diez instrumentos del Consenso no han sido aplicados sistemáticamente, y que verdaderamente se necesitaba y necesita más de lo mismo. Otros hacen hincapié en la combinación y el cronograma de implementación de las propuestas, llegando a posiciones irreconciliables acerca de cómo proceder. Algunos insisten, en que los problemas fundamentales vienen principalmente desde fuera, y que han minado el progreso de la región a través de lo que hoy se denomina la globalización.

Incluso se ha llegado a postular que la alta desigualdad del ingreso en América Latina es debida, de modo especial, a la riqueza en recursos naturales, esto es, a una especie de «fatalismo ambiental», donde la inequidad se correspondería con la latitud, de modo que bajo una mayor riqueza ecológica, el deterioro de las opciones de desarrollo sería más importante.

Sin embargo, participo de la idea asociada al nacimiento de un nuevo y primordial objetivo: «mirar más allá del Consenso», hacia un nuevo paradigma que abarque explícitamente objetivos como la equidad y la reducción de la pobreza; no como fines en sí mismos, sino como mecanismos eficaces para promover el progreso y el crecimiento sostenido. Así, las reformas de la década de los 90 no fueron la causa de las desilusiones experimentadas en América Latina, si bien, lo que sí hicieron, fue apuntar hacia una insuficiencia fundamental en el Consenso de Washington o, según la expresión de Ricardo Ffrench Davis, hacia una imperativa necesidad de «Reformar las Reformas» de primera generación mediante una segunda generación de reformas.

Éstas deben permitir hacer frente al continuo bombardeo de las economías latinoamericanas por las nuevas exigencias de productividad y de competencia, así como a las imperfecciones del sistema internacional, apoyándose básicamente en la capacitación y en las inversiones en el área tecnológica. Como señala Enrique V. Iglesias, la «Nueva Economía» que se está diseñando muestra importantes desigualdades en la distribución del ingreso, por el hecho de que solamente aquellos dotados de mayor educación pueden acceder a las nuevas oportunidades, generadas en mayor medida por las innovaciones tecnológicas, de modo que el primer gran paso que ha de darse, tal y como lo demuestran las actuaciones del BID, consiste en fomentar programas en educación y mejora social.